ECONOMIE ALGERIENNE 1986 - 1998 par Omar Benderra

Extrait de La Méditerranée des réseaux, Marchands, entrepreneurs et migrants entre l'Europe et le Maghreb, sous la Direction de Jocelyne Cesari, Maisoneuve et Larose, Octobre 2002

L'histoire économique de la période 1986-1998 est celle de la transition avortée vers la démocratie et l'économie de marché, du basculement de la société algérienne dans une violence effroyable. Cette période a consacré l'impossibilité de toute réforme politique et économique et a vu le triomphe sans partage de l'immobilisme. Le groupe d'officiers généraux détenteurs exclusifs du pouvoir réel représente des groupes d'intérêts différents qui ne s'accordent que sur le maintien à tout prix de leur hégémonie sur la société. Expression de réseaux concurrents mais anti-démocratiques, les influences croisées de ce pouvoir de l'ombre n'ont d'autre effet que de conforter un statu-quo chaque jour moins viable.

L'expérience de ces années de sang montre, en dépit des déclarations lénifiantes et des approches technicistes, que la crise algérienne est fondamentalement politique ; ni les programmes " idéologiques " du FMI ni les injections massives de capitaux, ni la hausse forte et durable des prix des hydrocarbures n'ont permis à l'économie algérienne d'émerger de l'état de catalepsie dans lequel elle est enfermée depuis l'arrêt du programme de réformes en juin 1991.

Au plan politique, l'échec permanent des replâtrages successifs et du trucage systématique d'élections à répétition exprime la stérilité de l'emprise des réseaux militaro-mafieux sur l'Etat, ses appareils et l'administration.

La paralysie de l'économie algérienne n'est cependant pas une fatalité, la dynamique enclenchée lors de la brève période de l'ouverture démocratique entre 1989 et 1991 le montre. Dans un contexte très défavorable, la libération des initiatives et la mobilisation des compétences sur un programme lisible et cohérent a prouvé que les réserves de créativité existent bel et bien.

Pour en faciliter la lecture cet article est structuré en trois volets ; d'abord une chronologie synthétique et critique de l'évolution économique de l'Algérie entre 1986 et 1998. Le deuxième volet est consacré aux forces politiques et aux acteurs de cette période. L'état des lieux et les perspectives sont examinés dans la troisième partie.

La baisse régulière du prix du brut amorcée à la mi 1985 s'accélère brutalement en 1986. Le niveau des prix atteint son plancher et dévoile brutalement les dysfonctionnements structurels de l'économie algérienne. En effet, les carences profondes de l'économie administrée, masquées jusqu'alors par l'importance de la rente, apparaissent au grand jour. La chute des prix du pétrole de 40% réduit à néant les illusions de puissance du potentiel industriel algérien et révèle, au contraire, la dépendance et la fragilité d'un système construit sur la seule performance du secteur des hydrocarbures.

La contraction des ressources extérieures à partir de 1986 a pour effet de réduire progressivement les flux d'importation mais à un rythme plus lent que celui de dégradation de la capacité financière extérieure de l'Algérie. Les exportations sont réduites de moitié entre 1986 et 1990. Les contrats de travaux et d'équipements continuent en effet d'être honorés, même si de nouveaux projets s'avèrent plus difficiles à lancer. La coopération financière bilatérale ainsi que les crédits financiers remédient, à point nommé, aux difficultés de paiements extérieurs. Cependant, l'image du pays sur les places financières est sévèrement affectée, l'évaluation du risque algérien tend à se dégrader. Les implications de cette appréciation détériorée se reflètent dans l'érosion régulière des crédits commerciaux garantis, relayés, défavorablement, par des crédits bancaires à court terme, ainsi que par l'accroissement des marges financières et l'altération des conditions de remboursement..

La magnitude de cette première secousse est relativement atténuée par le maintien d'une certaine confiance des places financières. Paris et Tokyo principalement, font preuve d'un optimisme relatif dans la capacité algérienne à s'adapter et à mettre en oeuvre une politique économique satisfaisante. Les crédits financiers et commerciaux sont facilement octroyés, mais en contrepartie le stock de la dette enfle rapidement et ses conditions, maturité et coût, se détériorent. Entre 1985 et 1988, la dette totale double de volume pour atteindre 26 milliards de dollars, soit trois ans d'exportations avec un service de la dette représentant 72% des exportations

Dès 1987, le poids du service de la dette s'ajoute aux autres signes structurels négatifs pour corroborer l'évidence d'une crise des paiements durable. Le service de la dette dépasse, en effet, 7 milliards de dollars dès 1987 pour approcher 9 milliards de dollars en 1990. La priorité à la stabilité sociale conduit les autorités financières à envisager des alternatives exceptionnelles. Les partenaires occidentaux, et surtout la France, tendent à développer les soutiens politiques et financiers pour préserver la solvabilité d'un marché traditionnellement porteur.

Dans cette perspective, les autorités françaises incitent les Algériens à poursuivre simultanément deux objectifs :
o entamer des négociations avec le FMI pour le rééchelonnement de la dette.
o assouplir la politique pétrolière et gazière pour permettre, dans des délais rapprochés, l'augmentation durable des exportations. L'idée sous-jacente est que la dynamisation du secteur des hydrocarbures, tout en garantissant la stabilité future du pays, peut en effet faciliter, dans l'intervalle, l'emprunt sur les marchés de capitaux

Prises de court et désireuses de ne rien faire qui puisse remettre en question l'équilibre politico-économique en vigueur, les autorités algériennes refusent d'engager les transformations structurelles d'une économie étatisée, dominée par un secteur public inefficace et bureaucratisé. Confrontées à la contraction dramatique des revenus externes, les banques algériennes, puis toutes les entreprises publiques, sont invitées à recourir à l'emprunt à court terme directement, ou via les fournisseurs, sur le marché financier international. Persuadé du caractère conjoncturel de l'affaissement des prix du brut, le gouvernement algérien refuse également d'envisager le rééchelonnement de la dette en misant sur un hypothétique retournement du marché des hydrocarbures.

Dès le début de 1987, les mesures de rigueur financières adoptées par le gouvernement paraissent incohérentes et dérisoires. Le montant du stock de la dette est considéré comme secret d’État. Pour masquer l'ampleur de la crise auprès de l'opinion, les autorités décident de comprimer les importations d'équipements plutôt que celles de consommation. Le résultat en est un ralentissement marqué des programmes d'investissement et l'aggravation des surcoûts financiers, influençant directement et de façon négative la croissance. L'élément interne de stratégie repose sur l'appel excessif à la monnaie pour combler le déficit budgétaire, ce qui a pour effet mécanique d'alimenter l'inflation et d'éroder le pouvoir d'achat des revenus fixes. Sauf en matière de réduction du taux de change de près de 25% entre 1986 et 1989, le résultat global ne peut être que négatif. Cette même année, le FMI autorise les tirages automatiques et encourage, avec les autorités françaises, les discussions pour la renégociation de la dette.

Comme pour les pays d'Amérique du sud au début des années 1980, le recours systématique aux crédits à court terme (12 mois) précipite le pays dans le debt trap. De fait, l'appel massif et incontrôlé aux financements à court terme de l'économie a pour effet de réduire la durée de vie moyenne du stock de la dette, d'alourdir très substantiellement les échéances, d'accroître très fortement le coût du crédit, et, en amenant la fermeture du marché des capitaux à moyen terme, dégrader durablement le niveau de risque pays de l'Algérie.

La période de transition démocratique qui succède aux événements d'octobre 1988 coïncide avec des tensions difficilement maîtrisables au niveau des équilibres économiques extérieurs. Soucieux de calmer un tant soit peu les revendications sociales, le gouvernement Merbah tente de lever les restrictions sur les importations de biens de consommation et d'inaugurer un programme relais exceptionnel d'investissements sociaux. Ces préoccupations sont cependant contrecarrées par l'affaiblissement du niveau des réserves et la détérioration des équilibres budgétaires. Pour éluder d'inévitables ajustements, la gestion à court terme alors privilégiée se traduit par l'aggravation du déficit et l'abondance de crédit au niveau interne,

La contrainte sur les importations est, néanmoins, minimisée par l'attitude favorable des créditeurs, français notamment, de l'Algérie, ligne de crédit de 7.2 milliards de francs au total et crédit stand-by du FMI en 1989. Ainsi, entre 1988 et 1989, un déficit de 3 milliards de dollars est financé par 600 millions de dollars de tirages sur le FMI, plus de 370 millions de dollars de décaissements multilatéraux et près de 2 milliards de dollars de crédits bilatéraux publics et, pour des volumes équivalents, par des crédits commerciaux privés.

Les importations et les investissements reprennent, mais il faut malgré tout puiser 700 millions de dollars sur des réserves auparavant déjà fortement réduites (qui passe de deux mois à un mois d'importation). Parallèlement, la dette extérieure s'accroît et atteint 30 milliards de dollars à la fin de 1989.

La constitution, en septembre 1989, du gouvernement dirigé par Mouloud Hamrouche permet la mise en œuvre d'un programme de réformes destiné à assainir les comptes et rompre avec l'économie administrée, en engageant une évolution rapide vers le marché.

Les conditions socio-politiques limitent singulièrement les marges de manœuvre. Aux difficultés économiques s'ajoutent la montée des revendications sociales, favorisées par la concrétisation de la libéralisation politique et la surenchère des nouveaux partis pour séduire l'opinion dans une période de renouvellement des assemblées. Il n'y a pourtant d'autre option que celle de la rigueur économique et financière à l'intérieur et à l'extérieur. Les économies budgétaires ne pouvant être que limitées au départ, le gouvernement recourt à une mini-réforme fiscale imposant plus fortement les revenus commerciaux et ceux du capital. Ce qui ne manque pas de provoquer une levée de bouclier dans le commerce, l'immobilier et certaines activités industrielles. Les taux d'intérêts négatifs sont relevés, mais surtout la Banque centrale laisse flotter un Dinar surévalué.

Ces mesures permettent au gouvernement, d'une part, de ne pas limiter les importations nécessaires à la production et à l'investissement et, d'autre part, de se procurer transitivement les moyens des ressources budgétaires afin d'améliorer relativement les bas salaires et d'alimenter les fonds de soutien aux petites activités créatrices d'emploi.

Les conditions d'inadaptation de l'environnement administratif et les pesanteurs de la gestion bureaucratique ne permettent pas de concrétiser de nombreuses opérations avant le départ du gouvernement réformateur en juin 1991.

En effet, d'une part, le gouvernement des Réformes, réalise des ruptures effectives dans l'organisation économique et la garantie des libertés fondamentales, seule voie pour que le champ politique puisse échappe aux capacités de manipulation des généraux du " pouvoir réel ". D'autre part, dans un environnement marqué par l'impéritie des courants se réclamant de la modernité, le mouvement islamiste radical, réunit dans et autour du Front Islamique de Salut (FIS) et réussit remarquablement à mobiliser l'espoir de changement des catégories les plus pauvres et des intermédiations sociales agissantes.

La gestion de la dette va s'appuyer sur un train de lois allant de la libéralisation du commerce extérieur jusqu'alors monopole d’État, à l'autonomie de la banque centrale. Il s'agit aussi, par des mesures concrètes, de convaincre les partenaires extérieurs de la cohérence d'une démarche d'amélioration du risque-pays. L'approche globale est accompagnée de mesures visant à réduire puis à interrompre les crédits à court terme.

Le recours au rééchelonnement est écarté pour les raisons suivantes :

· sans la transformation préalable des structures de l'économie, l'aisance financière transitoire procurée par le rééchelonnement de la dette se perd dans les circuits de la gestion bureaucratique.

· L'annonce du rééchelonnement provoque automatiquement l'assèchement des sources de financement externe et en particulier des crédits à moyen terme pour l'investissement. De plus, le retrait automatique des couvertures de garantie des compagnies d'assurance crédit pénalise directement les investisseurs privés.

L'approche retenue consiste donc à renégocier la dette avec les créanciers principaux sur une base volontaire, aux conditions normales du marché, sans cessation de paiement ni moratoire préalable. Cette approche, novatrice, approuvée par le FMI est mise en oeuvre. Une série de négociations est lancée avec le consortium des banques créancières dirigées par le Crédit Lyonnais, avec le gouvernement italien et avec les sociétés japonaises de Leasing financier.

En 1990, l'Algérie rentre ainsi dans une période d'instabilité politique accentuée et de campagne électorale permanente. La restructuration de l'environnement juridique et administratif du marché sont à peine initiées. La solution adoptée est difficile à gérer. D'un côté, le gouvernement réformateur, nommé en juin 1989, tient à développer un programme de transition vers le marché, allant bien plus loin que les conditionnalités probables du FMI. De l'autre, cet effort ne peut être opposable aux créanciers publics et privés pour obtenir un rééchelonnement conséquent de la dette, du fait des difficultés politiques et managériales de la transition.

La guerre du Golfe est l'événement majeur de l'année 1990. Pour l'Algérie, les implications de ce conflit se résument , durant le premier semestre, à la réduction mesurée des crédits extérieurs et l'augmentation des taux d'intérêts bien au-dessus du Libor sur le marché bancaire. Mais l'embellie des prix pétroliers au second semestre permet d'engranger plus de 1 milliard de dollars de recettes imprévues. Le prix moyen du baril pour l'exercice atteint 24 dollars. Prudent et soucieux d'améliorer son image à l'extérieur, le gouvernement décide de régler près de 600 millions de dollars d'arriérés de paiement et de mettre 300 millions de dollars en réserves. Dans la même optique de détente des marchés, la mise en oeuvre des programmes d'accroissement des exportations de gaz est accélérée. Ces décisions permettent de détendre légèrement les taux d'intérêt et réduit de plus d'un point les primes d'assurance réévaluées depuis 1988.

Au plan externe, les dispositifs économiques et financiers mis en place sont bien accueillis. Les négociations avec le FMI aboutissent à la fin du mois de mai à libérer un crédit et à autoriser le reprofilage (rééchelonnement volontaire hors Clubs de Paris et Londres) de 4 milliards de dollars de dette à échéance 1991 et 1992. Les financements commerciaux français garantis par la COFACE, ceux de la SACE Italienne sont maintenus à des taux avantageux et les garanties de l'ECGD britannique réanimées. Les Etats-Unis portent les accords de financement à 3 ans pour les équipements et augmente la ligne de crédit des produits alimentaires à 1 milliard de dollars. La Banque Mondiale octroie un crédit de restructuration du système financier de 350 millions de dollars et le FMI un crédit de 400 millions de dollars.

Du côté des entreprises, l'existence d'un Conseil de la monnaie indépendant offrant des garanties solides à la circulation des capitaux productifs, confirme l'assouplissement de la législation en matière d'hydrocarbures en 1989, déclenche l'intérêt des partenaires habituels de l'Algérie. Les entreprises publiques, pour la plupart devenues sociétés par actions, obtiennent une grande latitude pour nouer des relations directes de partenariat en matière de travaux, d'investissements communs et d'ententes commerciales. Les banques européennes, japonaises et américaines se montrent de nouveau disposées à prendre des risques.

Cette politique est poursuivie au cours du premier semestre de 1991 dans un contexte d'approfondissement des tensions entre le gouvernement, l'armée et les différents mouvements politiques encouragés à arriver aux affaires par des compromis qui évitent des élections libres. L'application de la loi sur la monnaie et le crédit, nettement libérale, inscrit dans les faits l'indépendance du système bancaire et réduit fortement l'appel à la monnaie par le Trésor. Les obstacles à la libéralisation du commerce extérieur ainsi que les limitations à l'investissement externe sont levés. Le dinar est dévalué, passant de 12 à 19 dinars pour 1 dollar, et les échanges extérieurs sont à 80% libérés. Il s'en suit une augmentation de l'inflation de plus de 20% sur toute l'année. Pour en réduire les effets, le gouvernement développe une politique des revenus sélective, accroissant de 50% les salaires bas et moyens et multiplié les fonds de crédit bonifié à l'agriculture, la construction, l'habitat et l'emploi des jeunes.

L'excédent de la balance commerciale est ainsi exceptionnellement élevé en 1990 et 1991, atteignant, pour les deux années, 4 milliards de dollars grâce à la bonne tenue des prix du brut mais également aux effets de la dévaluation sur la baisse du volume des importations de 2 milliards de dollars en 1991 par rapport à 1990. La balance courante, grevée par le paiement des intérêts de la dette au niveau de 2,2 milliards de dollars annuellement, accuse un déficit de 6,7 milliards de dollars. Du fait des bonnes dispositions antérieures du FMI en 1991, les institutions financières internationales couvrent un besoin de financement de 1.9 milliard de dollars et les bailleurs de fonds bilatéraux assurent un flux net de 1,2 milliard de dollars. Les résultats des premiers accords de reprofilage avec l'Italie et les réserves, sur accroissement des prix pétroliers, permettent de couvrir la balance et d'accroître les réserves de 1,4 milliard de dollars à fin juin 1991.

Au plan interne, les activités reprennent malgré l'accroissement de la fiscalité. La dévaluation stimule la production industrielle et oriente la demande vers les productions nationales dont les capacités étaient sous - utilisées. Le début de la reprise gonfle les portefeuilles d'investissement à un moment où les chambres de commerce sont rendues aux entrepreneurs garantissant la liberté d'importations des équipements et des services.

Le gouvernement obligé de partir en juin 1991, ne peut achever le programme d'assainissement et de relance prévu pour 3 ans.

Le gouvernement Ghozali qui succède aux réformateurs en juin 1991 choisit une voie moins intelligible. Ses attaques contre la politique libérale des réformateurs l'empêchent de continuer le dialogue avec le FMI et les principaux créanciers. De plus, le gouvernement, en s'éloignant de la rigueur budgétaire, replonge l'économie dans les cycles de déficit et de l'inflation. La seconde tranche du " stand-by " est bloquée mais les reprofilages se réalisent, permettant un allégement de la contrainte financière de 4 milliards de dollars entre mi-1992 et mi-1993.

Le gouvernement tient un discours incohérent : ni réformes, ni ajustement, mais ouverture " dirigée ". Dans les faits, cela consiste à la fois à revenir à une gestion administrée et à accorder en contrepartie des privilèges aux investisseurs potentiels nationaux ou étrangers ; ceci n'encourage en réalité que les réseaux de commissionnements. Le second semestre de 1991 est, de ce fait, marqué par le retour à la prudence des banques et compagnies d'assurance-crédit et surtout des organismes multilatéraux. Le crédit à court terme se resserre et les primes sur les transactions commerciales s'élèvent.

La tendance se maintient en s'aggravant tout au long des années 1992 et 1993. Bélaid Abdesslam, qui est nommé chef de gouvernement au lendemain de l'assassinat du Président Boudiaf en juin 1992, accentue le repli vers l'économie dirigée. Le gouvernement Abdeslam inaugure ce qu'il appelle " l'économie de guerre " par le retour à l'allocation administrative des ressources, la compression des importations, la reprise du commerce administré ainsi qu'à la centralisation procédurière de l'investissement privé, national ou étranger. L'investissement bousculé par les changements erratiques de politique économique recule, le laxisme domine dans la gestion du secteur public, couvert par le retour à la tutelle inefficace de l'administration. La production régresse, principalement dans le bâtiment.

La situation de la balance des paiements demeure précaire tout au long de la période d'atermoiement, de fin 1991 au milieu de 1994. Le fait que le tiers de la dette soit libellé en francs et en yens, les importations en monnaies européennes et les exportations en dollar des Etats-Unis rend l'Algérie négativement sensible aux fluctuations de taux de change. Dans ces conditions, les banques américaines, japonaises et arabes expriment une franche réticence devant toute nouvelle initiative de financement, alors même que les gouvernements (Ghozali et Abdeslam) qui se succèdent dans la période continuent d'honorer régulièrement les échéances.

Entre 1992 et 1993, le déficit de la balance commerciale baisse sensiblement, de 500 millions de dollars sur les deux années, à la suite de la compression des importations et de la baisse plus que proportionnelle des exportations en valeur en raison de la baisse des prix du pétrole. La balance courante accuse de ce fait un besoin de financement cumulé de 2,1 milliards de dollars de 75% inférieur à celui des années précédentes.

Dans la même période, les institutions financières multilatérales interrompent leurs contributions arguant de la lenteur des réformes économiques et du retour à la gestion monétaire inflationniste. Les flux deviennent négatifs avec le FMI de près de 500 millions de dollars et de 160 millions de dollars avec l'ensemble des bailleurs de fonds multilatéraux. Les crédits officiels bilatéraux, notamment français, se maintiennent à un niveau proche d'1 milliard de dollars dans le souci d'éviter la rupture des contrats d'équipements et de commerce, principalement en direction du secteur pétrolier et des besoins stratégiques des populations. L'équilibre de la balance des paiements n'est obtenu que par les effets des reprofilages italien et du Crédit Lyonnais, à hauteur de 1,8 milliards de dollars sur les deux années.

A la fin de 1993, hormis quelques reliquats de crédit de l'ordre de 400 millions de dollars, il n'existe aucune perspective de crédit à moyen ou long terme, les crédits à court terme se raréfient et atteignent des coûts prohibitifs. Même les contrats liés aux hydrocarbures commencent à accuser d'importants retards de montages de crédits ou d'obtention des garanties nécessaires, cette situation est aggravée par la dégradation rapide de la situation sécuritaire.

La déprime financière extérieure des années 1992 et 1993 permet toutefois de réduire marginalement - 1,5 milliard de dollars - le stock de la dette totale à fin juin 1993. Cependant, le ratio de service de la dette au recettes d'exportation passe de 66,4% en 1990 à 82,2% en 1993. Les prévisions pour 1994 font état un d'un taux de 93,5% rendant la cessation de paiement inévitable.

En raison de l'abandon du programme de réformes initié en 1990, les deux gouvernements successifs de Ahmed Ghozali (1991/92) et Bélaïd Abdesslem (1992/1994), ayant conduit une politique de plus en plus nette de retour à l'économie administrée des années 1970, aboutissent à des résultats négatifs dans l'ensemble des domaines. La production industrielle, faute d'approvisionnements et du fait des modifications permanentes de l'environnement administratif et réglementaire, accuse des baisses dépassant 50% dans de nombreuses branches, notamment dans le secteur privé. Les entreprises de production et de sous-traitance sont pratiquement paralysées par l'interventionnisme de l'administration, les retards de paiement au titre des marchés publics et la limitation des programmes d'importation.

Dans le secteur public, l'encadrement débarrassé des pressions des réformes en direction d'une plus grande transparence et d'une évaluation économique plus efficace, retrouve rapidement ses pratiques anciennes d'irresponsabilité. L'allongement des délais de réalisation, la perturbation des programmes, surtout sous l'aspect de remise en cause permanente des délais, amplifient les réticences, déjà grandes, des marchés financiers et des partenaires économiques extérieurs. La conduite de ce type de politique est maintenue contre vents et marées jusqu'à la cessation des paiements à la fin de 1993.

La gestion des contre-chocs pétroliers :

Transition incertaine :

Les circonstances critiques de la transition démocratique :

L'atermoiement : Juin 1991 - Avril 1994 :